浅谈我国行政公益诉讼的启动主体

      一、行政公益诉讼的界定

      行政公益诉讼，是指公民、法人或其他社会组织以及特定的国家机关，基于行政机关、被其授权的组织或者受其委托的组织和个人不依法履行职责而损害公共利益的行为提起的行政诉讼。它是行政诉讼中的一种诉讼类型，但与其他行政诉讼类型不同的是，它有其自己的特点：首先，行政公益诉讼的目的是为了维护公共利益，与传统诉讼立足于个案救济不同，行政公益原告的诉讼主张所指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。其次，起诉人往往是与被诉行政行为无直接利害关系的人。公益诉讼在一般情况下，公民、法人或其他社会组织等主体向法院提起诉讼，其一般是与此案件的被告无直接利害关系，是按照法律的直接规定，以自己为受害人向法院提起诉讼。再次，诉讼的对象是行政机关、被其授权的组织或者受其委托的组织和个人不依法履行职责而损害公共利益的行为。最后，案件的判决的效力不限于诉讼当事人。在行政公益诉讼案件中，往往享有原告资格的是不特定的多数人，但是最终向法院提起诉讼的可能只是其中的某个人或某些人，最终，法院判决的效力除了适用诉讼当事人，还适用未直接参与诉讼的其他人。

      二、行政公益诉讼的现状

      近年来，生态环境污染、危害食品药品安全等侵害社会公共利益的事件时有发生,随着我国法制建设的逐步推进，公益诉讼尤其是行政公益诉讼，成为学术界和实务界广泛讨论的热门话题之一。在社会需求的推进下，我国也在积极探索提起行政公益诉讼的改革实践:2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”；2015年7月1日全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；7月2日最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》，对试点案件的范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼和诉讼请求等作出明确规定；2016年2月25日最高人民法院印发关于《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的通知。另外，2015年1月1日起实施的新修订的《环保法》第58条规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”。

      在全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作展开后，2015年12月16日，山东省庆云县人民检察院因该县环保部门不依法履行职责，依法向庆云县人民法院提起行政公益诉讼，2016年6月20日，庆云县法院公开宣判,法院一审判决支持了检察机关的诉讼请求。这是全国首例行政公益诉讼案件，此案意味着公益诉讼已由理论层面落到了实践。

      公益诉讼作为一项新的制度安排，此前缺少先例也没有成型的模式，如何实行诉讼、诉讼效果如何，都缺少可以借鉴的经验，但首例公益行政诉讼已然开启了第一扇窗，这就需要我们在新的制度设计上，不断提高内生动力和充分发挥外部监督的作用。

      三、行政公益诉讼的启动主体

      在行政公益诉讼基本制度中，其启动模式无疑是首要研究、探讨的问题，它的研究价值在于更能全面、深入地了解行政公益诉讼制度。行政公益诉讼的启动模式是指在国家利益或社会公共利益受到损害时，有权利的主体针对其损害行为向有关法院提起诉讼的行为。启动模式的内涵应包括启动主体，启动事由和启动顺序这三方面内容。

      根据目前全国人大会常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中指出，“授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃十三个省、自治区、直辖市。人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件”。由此可以看出，目前我国行政公益诉讼还处在试点探索阶段，行政公益诉讼的启动主体只有人民检察院。由于目前只是试点开展，现行立法对行政公益诉讼制度存在着理论疏漏和制度疏漏问题，笔者认为结合行政公益诉讼的概念及其特点，在未来行政公益诉讼制度的构建中，首要解决的问题是行政公益诉讼启动主体的确定。

      在理论界，关于启动主体的争议主要有一元主体观点、二元主体观点、多元主体观点。就启动主体的明确规定，笔者认为起诉主体应由一元化模式转变为多元化模式，即应包括检察机关、具有某种公益职能的社会团体和其他组织、公民相结合的多元化模式的起诉主体。扩大诉权主体范围的实质要求和核心内容，是要改变当事人起诉主体的单一化为多元化，因为在某种意义上，为有效适应现代社会发展多元化价值的需要，有必要在公益诉讼起诉主体资格的设定方面，按照广泛性和专门性相结合原则的要求，实行起诉主体多元化模式，需要形成多层次的立体型起诉主体结构，并在此基础上建立健全多渠道、多领域、多层次的公益保护体系。这样，才能更好地适应利害关系不特定性和广泛性对司法保护提出的要求。

      一个完整的诉讼制度，应当既有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也有对国家利益和社会公共利益的保护。随着我国法制建设的逐步推进和我国积极探索试点提起行政公益诉讼的实践，未来我国构建行政公益诉讼制度时，只有首先明确了启动主体才能更好地维护国家和社会公共利益的需要，弥补行政主体维护公共利益的不足，强化司法权对行政权的监督约束，保护人权和救济弱势群体。

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