土地制度改革本质在于完善产权

　　本刊评论员

　　未来土地制度的改革，势必要从特定部门一言而定，逐步转向更多兼顾所有利益主体的诉求来协商而定，让市场机制来决定巨额级差地租在土地产权所有者集体、让渡经营与使用权益的农户、提供公共基础设施与服务的公共部门、开发土地的企业、受到开发项目影响的其他市民等之间的分配

　　向改革要红利已经成为我国未来经济增长的共识。其中，土地制度改革将是释放改革红利，推动兼顾公平与效率之经济增长的重要引擎。十八届三中全会决定“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，为土地改革指明了方向。

　　所谓土地制度改革，本质上是完善产权制度的过程。现有的农村土地制度规定的产权结构规定，其所有权在集体，经营权及相关的收益权在农户，但实际上，无论是所有权还是使用权，都有严格管制。

　　首先，无论是使用权人还是所有权人，都无法主动提出邀约并自由转让土地所有权，只能被动依赖于政府单方面发起的征收，农村土地才能上市成为建设用地。而征收也并非市场行为，地方政府只按“最高不得超过所占耕地前3年平均产值的30倍”的标准进行补偿，在城市地价高企的背景下，政府转手就能以补偿价9倍以上的土地出让价转售给开发商。

　　其次，土地的用途也受到严格管制。已有的一些土地流转的试点，也明确规定“不得改变土地集体所有权性质和土地的农业用途”，这意味着，即便使用权人可以绕开地方政府，通过更加主动的有偿方式进行土地使用权变更，但相关土地依然只能在农村部门内部发挥作用，无法带来跨部门资源配置的超额收益。

　　土地制度改革的症结在于，土地产权属性及用途变更而产生的巨额级差地租如何分配。

　　一方面，市场将土地与房产的真实价值不断展示出来，让农村权益人越来越看清自己手中土地的潜在价值，而不愿被低价剥夺土地；另一方面，地方政府的收入已经高度依赖于级差地租的摄取，一些地方甚至不惜放任强拆现象，造成农民与地方政府之间矛盾日益尖锐。

　　三中全会之后，安徽省政府迅速作出决定，在全省20个县(区)开展农村综合改革示范试点，其中关于土地流转的规定表明“允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等”，相当于在用途方面放松了部分管制；而“探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制实施土地整治、城乡建设用地增减挂钩腾出的建设用地指标，可按有关规定有偿调剂使用”，则意味着在产权转移和上市等方面也将具备更大的灵活性。

　　这些试点都是边际上突破原有制度的有益尝试。

　　纵观我国市场化进程的大势，土地要素不可能持久独立于市场配置机制之外。

　　未来土地制度的改革，势必要从特定部门一言而定，逐步转向更多兼顾所有利益主体的诉求来协商而定，让市场机制来决定巨额级差地租在土地产权所有者集体、让渡经营与使用权益的农户、提供公共基础设施与服务的公共部门、开发土地的企业、受到开发项目影响的其他市民等之间的分配。

　　在土地制度改革问题上，公共部门最应提供的是公正透明并且有执行力的法律环境，以此保障老百姓或法人单位对合法用途前提下的自由选择。近日还有某镇领导因“挡视线”就自行评估他人林木资产并将其樟树砍掉搞“强行赔付”。可见，我国土地乃至更广意义的产权改革已有顶层设计的正确方向，但摸着石头过河的底面操作还任重道远，不可轻忽。