中国卫生事业法的学术框架

中国传媒联盟据中国三农观察网讯：编者按:由中国卫生管理学科中心的朱傲荣教授等一批卫生界的专家委员会起草的这部有关卫生立法的建议，写的很好，也很及时。它道出了广大人民群众的心声和卫生工作者的心愿。可谓顺应社会各界的殷切所思。中共十八届四中全会所提出的依法治国思想，在这篇文章中得到了很好的贯彻，是该文章的灵魂，为让社会各界所知悉文章的根本精神，我们特此隆重向网友推荐它，希望引起广大人民群众的关注，也欢迎您提出宝贵的意见！

中国卫生事业法的学术框架

朱敖荣（中国卫生管理学科中心，安徽合肥 230032）

1、前言
1.1、历史背景
2014年10月20日至23日中共中央召开了十八届四中全会，决定全面推行依法治国。会议提出：依法治国要建设中国特色社会主义法治体系，法治理论，形成完备的法律规范，实行依法执政、依法行政。要完善以宪法为核心的法律体系，必须坚持立法先行，要制订全国各行各业的法律、法规。要恪守以民为本、立法为民理念。要反映人民意志，得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯彻在立法全过程。要增强法律法规的科学性、及时性、系统性、针对性、有效性。
鉴于中国卫生工作长期没有建立全面、整体的立法体系，特别是缺少一部母法，严重影响到人民群众健康水平的提高。为此，我们中国卫生管理学科中心，经过研究，于11月中旬发起组建了“中国卫生事业立法学术委员会”。并于2014年12月1日上午在合肥市安徽医科大学卫生管理学院，举行了《中国卫生事业立法研讨会》。一致认为，当前研制卫生立法，十分及时、重要。应首先突出“卫生事业法”的制订，并立即组织力量，于12月8日起草完成了《中国卫生事业法的学术框架》（征求意见稿），分送全体委员。12月底前，根据委员们返回的意见，经过整理，又于2015年1月23日形成了《卫生事业法》(第一次修改稿)。为了能赶上今年3月初的全国两会讨论参考，我们又于2015年2月13日在原地址，召开了春节茶话会，讨论了《卫生事业法》的定稿问题，并在2月15日完成了第二次修改稿。
由于全国人大教科文卫委员会于2014年12月30日，在北京召开了第一次《基本医疗卫生法》（下简称《卫生法》）工作机构全体会议。明确：《卫生法》由全国人大教科文卫委员会负责牵头，下设立法领导小组、工作小组和专家咨询组。为了适应以上情况，我们特向全国人大教科文卫委员会，报送了“关于申请成立中国卫生事业立法学术研究小组的报告”。
1.2、经验教训
新中国成立65年来，卫生事业呈现波浪式的发展。有成功、有失败、有经验、有教训，新中国成立的前30年，卫生事业取得了巨大的成就，被国际公认为发展中国家的卫生典范。主要成功经验有五条：
卫生工作四大方针：面向工农兵；预防为主；团结中西医；卫生工作与群众运动相结合。
卫生发展的三大支柱：建立三级卫生机构；建立三级卫生队伍；建立三种医疗保障制度。
卫生事业的四大特色：明确卫生福利事业；明确国家和集体两种所有制；明确低投入、高效益；明确坚持国际支援、派医疗队。
卫生事业的五大创新：创建中国新医药学的卫生队伍服务；农村初级卫生保健服务；城市社区卫生服务；家庭全科医学服务；全国爱国卫生运动服务。
卫生事业的十大卫生明珠：（1）地位。生命最宝贵，健康应第一。中国民生序列：应是健康第一，教育优先，住房、就业、养老有序解决；（2）性质。卫生事业可调整为福利性的公益事业。体现为国家主导，社会、群众共担责任；（3）方向。表现为以农村为重点，城乡结合；预防为主，防治结合；中西医并重，中西医结合；依靠科技与教育；动员全社会参与；为保障人民健康服务；（4）目标。应实现三满意。即人民群众、医务人员、党政领导三满意。人民群众满意，体现为人人享有优质、廉价、安全、就近、逐渐减免费的医疗卫生服务。医务人员满意，体现为救死扶伤的白衣天使，享有受人尊敬的公务员、教师同样待遇。党政领导满意，体现在人民群众的表彰；（5）调整卫生总费用的筹集和使用。总费用建议占国家GDP的7%，其中国家占50%，社会占30%，群众占20%。可将医疗保障调整为健康保障。并保证卫生工作的正常运行；（6）将所有制调整为股份合作制、集体所有制、公私混合所有制，原则上不搞控股私有制；（7）推动城乡卫生机构一体化管理，加强爱国卫生运动。解决看病难、看病贵，实现三满意；（8）创建中国新医药学的卫生队伍。内含停办专科，只办本科，推行中升专、专升本进修教育，将医生全部提高到本科以上；（9）统一创建家庭全科医学独立学科，举办全科医学院（系）和专业；（10）充分发挥中国卫生管理学科的作用，促使学科尽快成熟，推动卫生事业飞跃发展。
失败的教训：反思20世纪90年代卫生工作所走过的弯路，主要是医疗卫生领域市场化、私有化、商业化造成的。由于医患双方的信息不对称，医疗卫生是一个“市场失灵”的典型领域。结果出现了80%的卫生资源集中在大城市，其中2/3又集中在大医院。大医院执行的是收费补偿，创收发展。还表现为大处方、大检查、高收费、高工资。平均每家公立医院，政府财政补助，不到医院总收支的10%，90%要靠医疗收入来平衡。现实结果是大量病人集中在大城市、大医院。看病难、看病贵的现象，长期不能妥善解决。
这次卫生立法应从经验教训中找出开拓创新的发展道路。
1.3、立法期待
卫生立法，要恪守以民为本、立法为民理念。要反映人民意志，得到人民拥护。由于卫生事业关系到全体人民群众和每个家庭的切身利益。因此，卫生立法，必须发动人民群众共同参加，不能停留在少数人起草，少数人讨论通过。应当将征求意见稿，交给全体人民和每个家庭讨论，提出修改补充意见。最后定稿，也应得到人民群众的同意和拥护。如能真正这样做了，将会推动卫生事业的蓬勃发展。否则，将仍然是走过场，老一套，不解决问题。
1.4、名称可进一步商榷
作为卫生母法，名称可考虑选用《中国卫生事业法》、《中国卫生法》、《中国医疗卫生法》或《中国健康法》。《基本医疗卫生法》的名称似不适宜。理由是：基本和非基本就很难界定。且医学科学的发展，均宜向新的边缘学科发展，如老年医学、慢性病学，等就急需扩大范围和研究提高。若用“基本”来限止，就不符合医学科的发展规律。
2、五大问题
2.1、中国卫生事业的地位、性质、方向和目标。
地位：生命最宝贵，健康应第一。生命和健康是人民群众最宝贵、最关心、最直接、最现实的切身利益。紧密关系到经济、科技、社会发展和家庭幸福。党政领导应将此列为民生问题的首位，中国民生序列应是:健康第一，教育优先，住房、就业、养老有序解决。
性质：卫生事业可上升为福利性的公益事业。体现为国家主导，社会、群众共担责任。
方向：根据卫生事业长期积累的实践经验，方向可明确为:以农村为重点，城乡结合；预防为主，防治结合；中西医并重，中西医结合；依靠科技与教育；动员全社会参与；为保障人民健康服务。
目标：应实现三满意。一是人民群众的满意。表现为人人享有优质、廉价、安全、就近、逐步减免费的医疗卫生服务。二是医务人员的满意。体现为救死扶伤的白衣天使，享有受人尊敬的公务员，教师同样待遇。三是党政领导满意。体现在人民群众的表彰。
2.2、中国卫生事业的经费问题，重点在卫生总费用的筹集和使用
国际上对卫生经费的通行做法是，政府收税后，将税收的一定比例反馈给纳税人，主要使用在医疗卫生和教育两大项，以体现政府关心人民群众的健康保障和文化素质的提高。
卫生总费用的筹集：
筹集方法之一是：适当提高卫生总费的科学分配，建议卫生总费用占国家GDP的7%，其中国家占50%，社会占30%，个人占20%，则可较好地完成医疗卫生任务。
筹集方法之二是：合理的调整所有制。宜实行具备公有制属性的股份合作制、集体所有制、公私混合所有制，原则上不搞控股私有制。以调动公私两个积极性，以及社会力量参与卫生事业的建设。
卫生总费用的使用：
建议将医疗保障调整为健康保障制度，可将总费用的1/2用在需方。健康保障制度的内容含：（1）免费：预防（疾病控制），保健（妇女、儿童），慢病防治，老年保健，健康管理，康复服务等。（2）廉价小病防治。（3）大病医疗保险。（4）商业保险配合。支付方式可试行：总额预付、人头预付、按病种付费等。达到加强预防、保健、减轻医疗支付。
建议将总费用的1/2用在供方。主要内容含基本建设，设备购置，重点学科建设，公共卫生服务，符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴。以及医务人员的合理工资调配等。供方的范围应包括城乡上、中、基三层三级的全部卫生机构。
2.3、推动城乡卫生机构一体化管理，解决看病难、看病贵，实现三满意。
为了实现三满意的目标，就应该下决心，对卫生资源做一次根本性的科学调整。坚决贯彻保基本、强基层、建机制的政策。采取城乡三级卫生机构一体化管理。就是唯一有效的措施。
城乡一体化管理，是贯彻党中央一贯明确的把卫生工作重点转向农村，发挥城市支援农村卫生工作的一项历史性的重要政策。现阶段就应更加重视、要求全国各省、市、地等大城市，都要带领指导周围一批县（市）的卫生工作。由各大城市党政领导和卫生局局长统一领导，分别由三级医院、疾病控制中心、妇幼保健站（所）、食品药品管理局（所）、卫生监督管理局（所）和医学教育院（校）等机构，形成城乡一体化协调管理体制，并实现分片负责，独立竞争发展，保障全片人民健康水平不断提高。
城乡一体化管理建设的共同经验是：
（1）首先是“强基层”，重点抓好网底建设。具体是对农村行政村的村卫生室，城市居民委员会的社区卫生服务站，都要配备合格的、有本科以上水平的、具备中西医结合、防治结合能力、能完成六功能，指中西医疗、预防、保健、康复、健康教育和计划生育指导任务的家庭全科医生。家庭全科医生可以在大学专业毕业生以及本地区三级卫生机构内，经过培训合格医生中统一调配。他们的工资待遇与三级医院相同职称的专科医生相同。要重视网底、房屋、设备条件的配套，使医务人员安心工作，人民群众认可支持。
（2）其次是“保基本”。具体配套条件是：农村乡镇卫生院和村卫生室配套，城市社区卫生服务中心与服务站配套。现有的民营、私人诊所，也应统一纳入配套管理。这样的基层一体化管理，含人、财、物、业务、技术的统一管理。以便实现管辖范围内人民群众对医疗卫生服务的三满意。
（3）最重要的是“建机制”部分。城乡三级卫生机构，应实行金字塔型的分级分工组建。高层三级医院和预防、保健、食品、药品、监督、医学教育等机构，均应严格控制规模，主要负责疑难危重疾病，发挥各种专业技能，指导基层和研究提高工作。中层二级医院和有关各类机构。主要负责需要住院疾病和各种专业作用。以及指导基层和学术研究工作。基层卫生机构，则负责大量的常见病、多发病防治和预防、保健、康复等各种健康服务工作。基层网底是当前建设的重点，家庭全科医生要落实到每个家庭的男女老幼。得到人民欢迎满意。
城乡三级分工，要贯彻逐级指导，双向转诊，基层首诊，要制订不同机构疾病诊疗范围，明确双向转诊的技术标准，要逐步探索分级用药、分级定价、分级支付办法。要开展家庭全科医生与居民契约服务，要开展城乡居民医保门诊统筹工作。医保支付政策要进一步向基层倾斜。要探索三级机构的区域卫生规划工作、三级机构人、财、物的统一管理。医务人员的统一调配。仪器设备的统一使用。人员工资的统一绩效考核，高、中、基三层工资基本相同，均保持公务员水平。财务实行收支两条线。如能实现以上一系列城乡一体化管理改革。就有希望解决看病难、看病贵，实现三满意。
建议加强爱国卫生运动，培养良好生活方式：戒除烟酒，饮食合理，运动常态，心情舒畅，起居规范，改善环境，养生保健，平时要及时进行预防、保健、门诊、住院。小病不成大病，大病不成重病，重病科学防治。力争做到不生病、少生病。
2.4、创建中国新医药学的卫生队伍。
由毛泽东主席和周恩来总理积极倡导的，通过中西医结合，创建中国新医药学，已有50多年历史。现在总结中国新医药学，可概括为：要培养造就既高于、优于中医，又高于、优于西医；并具备预防为主，防治结合；中西医并重，中西医结合的医药卫生队伍。我们已经做了大量工作，取得了有益的经验和成绩，但还没有满意的完成这项任务。
中医的精华是“整体平衡，辩证论治”，西医的精华是“科学诊断，重点突破”。现在中西医之间都已互相理解，认识到中西医结合，能优势互补，共同提高。
目前的过渡阶段，已经自然形成了三种过渡形式：即西医兼学中医、中医兼学西医、中西结合医。目前中医药大学内已开设了中西医结合学院，直接培养中西医结合医生。看来是一种必然趋势。
根据国际的成功经验，由于医生担负着人民生命、健康的责任。因此一般做医生必须是本科以上水平。故建议:停办专科，可改办本科。对在职医生，可推行中升专、专升本的进修教育。用3-5年时间，将全部医生都提高到本科以上水平。
在创建中国新医药学的过程中，有一个突出的亮点，是中国必须创建家庭全科医学的独立学科，举办全科医学院（系）和专业。中国如何建立全科医生队伍，关系到整体卫生事业的成败，也是当前卫生改革的分歧焦点之一。目前国内有两大学派。一派主张临床二级学科，培养成西医临床全科医生。另一派则主张搞家庭全科医学独立学科，培养的则是中西医结合的防治结合的全科医生，这一学派同时还可以为创建中国新医药学，积累经验。我们主张两种学派都可以允许试验。
2、5、要充分发挥中国卫生管理学科的作用。
2014年10月是安徽医科大学卫生管理学院成立三十周年。我们这次参与中国卫生事业立法的学术活动，正可以反映出我国卫生管理学科长期学术研究的精华成果。当前我国卫生管理学科的建设，还有几个问题需要研究解决。
（1）应配合中央和地方，对在职卫生管理干部进行培训，进修提高工作。主要是针对非卫生管理专业人员，从一般业务技术岗位，走上管理岗位时，要做到经过培训，凭证上岗。这对保证提高卫生管理干部质量，十分重要。另外对属于专业卫管干部，也应考虑，每隔2-3年，也应组织培训，以提高工作能力。
（2）可以在安徽医科大学卫生管理学院的基础上，增设几个国家级的中国卫生管理机构。第一，是中国卫生管理学会，可将卫生经济、医院管理和社会医学等学术组织，统一管理起来。第二，是中国卫生管理学院，可将全国各地的卫生管理教育机构，统一管理起来。第三，是中国卫生管理学科中心，可将全国各地的卫生管理学术机构，统一管理起来。以上机构，均应由国家卫生计生委，统一审批，统一领导，可作为有力的智库单位，协助中央工作。

全国人大科教文卫委员会：
现送上《中国卫生事业法的学术框架》，供大会参考。

此致
敬礼

中国卫生管理学科中心
2015年3月2日

来源:中国三农观察网

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(责任编辑：梦晶)