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财政“爆表”后的PPP出路

时间:2017-08-23 15:42 来源: 中国名企排行网作者: 中国名企排行网
中国传媒联盟 据 中国名企排行网 讯:随着预算法的出台,未来地方政府的融资发展路径梳理下来主要有三条,分别是请省级人民政府代为发行地方政府债券、政府购买服务、PPP。

  中国传媒联盟 据 中国名企排行网 讯:随着预算法的出台,未来地方政府的融资发展路径梳理下来主要有三条,分别是请省级人民政府代为发行地方政府债券、政府购买服务、PPP。

  一、目前地方政府的融资发展路径

  1、请省级人民政府代为发行地方政府债券

  2014年,自《预算法》修订允许地方政府发行债券以来,地方政府债券的额度逐年大幅度递增。虽然国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号)和财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号文)对政府债券的发行进行了限定,但通过发行政府债券支持没有收益的公益类项目建设,是目前合法的一个融资渠道。

  因为受限于《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的通知》(财预〔2015〕225号)和《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》(财预[2017]35号)发债额度的限制,地方政府债券对政府融资来说是杯水车薪。

  2、政府购买服务

  根据国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发【2013】96号),政府可以向社会购买服务。但财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预【2017】87号)列出了负面清单,严禁将货物采购、基础设施建设、融资等列入政府购买服务范围,并且受限于“先预算,后购买”,合作期不超过3年等,使得合法合规的政府购买服务难以承担地方上庞大体量的建设任务。

  3、PPP

  带融资功能的PPP,虽受《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号文)第25条:“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一半公共预算支出比例应当不超过10%”之限定,但可将短期内的支付压力延展到较长的合作期限,缓解地方政府的支付压力,目前属于地方政府融资发展的一种方式。

  二、财政“爆表”后的PPP出路

  目前一些地方正在实施的PPP项目在未来年度的财政支出额占一般公共预算支出的比例已接近10%,已达到财政部规定的支出上限。无法再继续新增需要政府付费或可行性缺口补贴类的PPP项目。

  我们结合现行的法律法规政策文件,对财政支出数额已经接近上限后如何用PPP模式进行基础设施建设做如下分析和探讨。

  1、合理配置收益性项目,采用经营性项目与准经营性或非经营性项目打捆方式。

  当政府希望通过PPP模式获得的公共产品或服务属于非经营性(没有任何价格机制和现金流入,主要产生社会效益)或准经营性(有价格机制和现金流入,但无经营利润,成本无法收回)时,可以为该公共产品或服务配补适当的收益性项目并捆绑提供,从而克服收费困难或收费不足的难题,即所谓的公共物品供给的捆绑模式或联合供给模式。

  《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015[25号]令)明确规定,“向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的,可由政府提供可行性缺口补助,包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益”。

  河南省是实施PPP比较早的省份,在PPP的实施模式上有很多创新。根据河南省委河南省人民政府《关于推进百城建设提质工程的意见》(豫发[2016]39号文)也有类似的的精神,建设项目的推进措施可以通过采取整体项目推进、分片区打捆推进、同类项目打捆、项目收益异地平衡、经营性项目与准经营性或非经营向项目打捆等方式,提高项目规模,并合理配置收益性项目,吸引大型投资主体,提高政府议价能力,降低支付成本。

  综上可知,在非收费类的项目中配置具有经营能力的收费项目,符合国家法律法规规范性法律文件的规定,同时也能够降低财政支出。

  2、合理调整一般公共预算支出的增长幅度

  参考所在地区过去5年一般公共预算支出的增长速度,和财政部、省财政厅统计的一般公共预算支出的增长速度,合理调整项目实施地未来年度当地一般公共预算支出的增长幅度。如果项目实施地预设的未来年度的一般公共预算支出增长幅度低于过去年度的平均增长幅度,可以适度提高,以给新增的PPP项目一些空间。

  3、延长PPP项目的合作期限,平滑政府每年的支出额度

  《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)第2条规定:PPP示范项目原则上不低于10年;《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)规定:PPP项目合同期限一般为20-30年。

  从上述文件可知,PPP项目鼓励政府和社会资本的合作期限为20-30年,而10年仅为PPP合作的起点期限。把合作期限由10年延长至20年甚至30年,符合法律法规,也更容易满足当地的财政承受能力。

  4、运用“基金+PPP模式”筹措政府方应当出资的项目资本金,减少运营期内的财政支出。

  为了提高财政资金使用效益,发挥会财政资金的杠杆作用,财政部出台了《政府投资基金暂行管理办法》,鼓励各级政府设立政府投资基金,引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展。

  2016年3月,财政部等发起设立中国政府和社会资本合作融资支持基金(中国PPP基金)。各地积极响应,纷纷设立投资基金,支持PPP项目建设。

  以河南省为例,河南省财政厅《关于河南省PPP开发性基金加大对我省PPP项目支持力度的通知》第一条:拟通过加大PPP基金投资额度及增加投资方式两种办法加快PPP基金投资进度。一是基金按照总投资的10%或者注册资本金的20%或者不高于政府出资部分的65%进行支持;二是根据4月12日《2016年河南省新型城镇化发展基金暨PPP开发性基金申报指南》,通过PPP开发性基金、新型城镇化基金、豫资公司直接投资等多种渠道,解决项目资本金问题。

  从上述文件可知,PPP项目可以引进PPP基金,解决政府出资的项目资本金问题,减少运营期内的财政支出。

  三、结语

  PPP模式,自2014年提出,2015年试水,2016年井喷,到2017年的规范,国务院和财政部、发改委的主导性很明显,2017年度是PPP项目的规范化治理年度,就PPP现有的乱象进行纠偏后,才可能就现有的规定进行松绑,包括10%的一般公共预算支出上限。

  在目前政策允许的三中融资通道中,政府购买服务也和PPP一样,面临着规范化治理,正在收紧,发行地方政府债券由于受额度的限制,对城市建设来说是杯水车薪。可以综合利用合法有效的三种融资渠道,进行基础设施建设。

  作者简介:

       

    商娟,毕业于中国人民大学,北京市中咨律师事务所合伙人。长期从事PPP项目咨询服务,擅长PPP项目交易结构设计、项目投融资、项目法律风险防控等。主办的多个项目入选国家财政部PPP项目示范库。已经主持并参与的PPP项目包括:汝州城市道路PPP项目、民勤红沙岗工业集聚区PPP项目、河南沁阳沁南产业聚集区回迁安置房综合开发项目、河南濮阳供水特许经营项目、潢川老城迎宾花园安置房建设PPP项目、河南濮阳供暖特许经营项目、河南濮阳客运站项目、河南濮阳县医院项目、河南濮阳县高中项目、甘肃G569北山至仙米寺高速公路PPP项目以及和平污水处理厂PPP项目。

(责任编辑:海诺)
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