浅析再审检察建议的适用范围、条件和程序

2012年8月31日第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》。修改后的民事诉讼法第二百零八条第二款规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力和判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院抗诉。”该条第三款规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”至此，民事行政检察实践中运用多年的“检察建议”被法律化，成为检察机关依法履行法律监督职能的法定方式之一。

     在民事行政检察工作实践中，“检察建议”通常可分为再审检察建议、针对民事诉讼活动中不属于再审情形的违法行为提出的检察建议、针对行政机关、企事业单位中机制不健全的制度漏洞提出整改意见的检察建议三种类型。新修改后的民事诉讼法第二百零八条对“检察建议”的规定主要指前两种类型。该条第二款中的检察建议即为再审检察建议，是指人民检察院对一些民事、行政申诉案件,不采取抗诉方式启动再审程序,而是向人民法院提出检察建议,由人民法院自行启动再审程序进行审理。

    新修改后的民事诉讼法对“再审检察建议”作了原则性规定，赋予了人民检察院对同级人民法院作出的判决、裁定及损害“两益”调解的再审建议权。但对于再审检察建议的具体操作运用层面的一些问题没有进一步细化规定。本文将立足修改后民诉法的立法原意，围绕再审检察建议的规范运用，发挥好再审检察建议在检察机关对民事诉讼监督活动中应有的积极作用，作一浅显的探讨。

一、修订后民诉法对再审检察建议的法律定位。

     （一）、再审检察建议制度的发展过程。2001年9月最高人民检察院出台的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十七条、第四十八条规定了在办理民事行政案件中，人民检察院可以向人民法院及有关单位提出检察建议。2001年9月最高人民法院下发的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第十七条规定了：“人民检察院对人民法院的审判工作提出检察建议的，人民法院应认真研究改进工作，经与人民法院协商同意的对个案提出检察建议书的，可依职权启动再审程序。”上述规则和纪要成为检察机关再审检察建议制度发展的缘起和司法依据。检察实践中，再审检察建议的积极作用日益显现，并逐渐成为检察机关履行法律监督职责的重要方式之一。2011年3月，为落实中央关于“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”的改革任务，最高人民法院和最高人民检察院联合制定了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（下称“两高会签文件”）。该意见第七条规定地方各级人民检察院针对符合相关情形的判决、裁定、调解，可以向同级人民法院提出再审检察建议。第一次明确提出了“再审检察建议”的监督概念。2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议对《中华人民共和国民事诉讼法》的修改决定，进一步将检察建议的监督方式在法律的层面作出了明确规定，可以理解为这是对多年再审检察建议制度实践探索的认可和肯定。虽然，修改后法律条文未采用“再审检察建议”的用语，但二百零八条第二款之“检察建议”与抗诉一起规定为检察机关对人民法院生效判决、裁定、调解的监督方式，明显指民事行政检察中的再审检察建议。

    （二）、二百零八条第二款“检察建议”之价值功能。有意见认为，两高会签文件第七条规定的“检察建议”，不涉及当事人，属于法检两家工作层面的沟通机制。从该条第二款规定人民法院在收到再审检察建议后，将审查结果回复检察机关即可，只有在人民法院认为需要再审的，才通知当事人参加的内容看，也是工作层面的沟通方式。根据两高会签文件的规定，立法机关在《民事诉讼法》第一次审议稿中增加了再审检察建议的方式，在公布条文中又统一为“检察建议”。因此，二百零八条第二款“检察建议”仍为法检两家工作层面的沟通机制。对此，笔者持不同意见，认为此处之“检察建议”实为对具体案件进行法律监督的监督方式，不应作为工作层面的沟通机制来理解。“沟通”的特性在于非权力支配性、非职责限定性、认同疏导性。“监督”的内质在于监察、督促。首先，《民事诉讼法》总则第十四条，对民事诉讼中检察机关的介入作了明确定性，其基本功能在于诉讼监督；其次，再审检察建议的提出，以当事人或利害关系人申诉，有关机关转办、交办，检察机关自行发现具体案件，并进行受理、立案、审查为前提，以案件的生效判决、裁定存有二百条规定之情形，调解书存有损害国家利益、社会公共利益的情形为条件，有其明确的目的性和针对性，在于针对个案启动再审程序进行纠错。显然，此处“检察建议”立法的功能价值就是在于检察监督权力的行使，不同于一般意义上的工作层面进行沟通意见的建议。

     （三）、再审检察建议制度的法律地位的确立。再审检察建议在实践中运行多年，较之与抗诉方式相比，具有灵活性、高效性、司法成本低、易于被法院接受等特点，成为抗诉方式重要的辅助和补充手段，尤其对于原有法律和司法解释规定不适用抗诉监督的生效裁判，再审检察建议发挥了重要弥补作用。但再审检察建议一直没有明确的法律规定的尴尬地位，一定程度上影响了再审检察建议效能的有效发挥。修改后民诉法吸收司法实践探索的成果和经验，增加了检察建议，作为对生效判决、裁定、调解书的监督方式，明确了通过检察建议的方式进行诉讼监督的法律立场，再审检察建议与抗诉一并成为对生效裁判、调解进行诉讼监督的法定方式，奠定了再审检察建议制度科学健康发展的基石。

二、对再审检察建议适用范围、条件的把握

     修订后民诉法对于再审检察建议和抗诉放在一个平面上，作为对生效判决、裁定、调解并行的监督方式作出规定，对该两种监督方式没有先后顺序的设置，而是由检察机关自行选择决定，适用其一。对于两者的适用范围、条件未作法律上的区分。面对“有错”的生效判决、裁定、调解，检察机关有权选择决定采取再审检察建议还是抗诉的方式进行诉讼监督。在检察实务中，区别于抗诉程序，对于哪些案件更适用启用再审检察建议的方式进行诉讼监督，检察机关应该具体案件具体分析，有所把握。笔者认为，以下几类案件更适宜采用再审检察建议的方式。

    （一）、通过交换意见，人民法院与检察机关能够达成共识的案件。再审检察建议与抗诉明显的不同之处在于，抗诉对法院启动再审的单方性、强制性，而再审检察建议表现性为检察机关与人民法院的一种“建议—采纳”的说服性关系，表现出检法双方就启动再审的商讨性。实务中，通过与人民法院的广泛沟通联系，人民法院认为检察机关建议“有理”，有必要通过再审予以纠正的案件，适用再审检察建议程序帮助人民法院发现问题，主动纠错，自然会取得良好的监督效果。在综合考虑实体正义与程序正义的基础上，对于通过其他方式（如执行和解）能够更好地维护当事人的合法权益，检法双方在达成一致意见的情况下，也可以适用其他方式而不是启动再审来解决，这样既维护了当事人实体上的权益，又避免了当事人的诉累。（二）、一审适用简易程序审理的案件。民诉法规定，基层法院和它派出法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，适用简易程序审理。当事人双方约定适用简易程序的案件，基层法院也可适用简易程序。简易程序制度的立法目的即在于简化诉讼程序，提高办案效率。检察机关对该类生效判决、裁定、调解的监督，适用再审检察建议的方式进行，一定程度上也可认为再审检察建议是检察监督之“简易程序”，与该类案件自身特性相吻合。对于修改后民诉法在简易程序中新规定的“小额诉讼”，尤以适用再审检察建议的方式进行监督为宜。（三）、其他宜于由原审法院再审的案件。基于修改后民诉法规定的，再审检察建议为检察机关向同级人民法院建议的原则，对不宜由原审人民法院再审的案件也就不宜提出再审检察建议，应直接提请上级人民检察院抗诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第二十九条规定的，不得指令原审人民法院再审的案件，不宜由原审人民法院再审。具体包括:(1)审判人员在审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的;(2)原判决、裁定系经原审人民法院审判委员会讨论作出的;(3)其他不宜指令原审人民法院再审的。

    以上是从案件类型方面对再审检察建议的适用范围所作的分析。从再审检察建议适用条件方面来看，笔者有以下粗浅认识：

     修改后民诉法对适用再审检察建议和抗诉的条件未用区分规定，统一条件为“对生效判决、裁定发现有民诉法第二百条规定情形之一”或“调解书损害国家利益、社会公共利益”。从第二百条规定的内容看，有十三种法定情形。是不是违反这十三种情形的生效判决、裁定，和损害国家利益、公共利益的调解均适宜采取再审检察建议的方式进行检察监督呢？显然，不针对具体案件情况“一刀切”适用再审检察建议的做法不可取，不符合科学的法律思维。结合具体案件，区分不同情形，选择适用再审检察建议或抗诉方式更为合理。

    修改后民诉法规定的十三种情形为：1、有新的证据，足以推翻原判决、裁定的;2、原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的;3、原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的;4、原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的;5、对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集；6、原判决、裁定适用法律确有错误的;7、审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的;8、无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的;9违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的;10、未经传票传唤，缺席判决的;11、原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的;12、据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；13、审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。

     以上1-5种情形，属因主要证据的收集、质证、分析认定等方面的问题，其直接后果是导致案件在认定基本事实这一裁判的基础出现偏差。其中第1、3、4、5种情形出现，使与案件相关的主要证据，没有进入法官对证据采信前的分析判断判阶段，实际上是有关证据方面的“程序性”问题。其中第1种情形，新证据的出现，非法官意志所能控制；第3种情形为伪造证据的问题，通常没有充分证据证明伪造事实的情况下，法官也很难作出证据伪造之判断（当然，不排除少数法官参与、默许或指使当事人伪造证据的情形，此时除存在该情形外，可能还涉及第13种情形的问题）；第4、5种情形则系法官的错误意志所致，且这种错误一般也会在案卷中有所显现。以上这些法官意志能力之外或主观意志错误导致证据方面的程序性错误的情形，对原生效裁判的实体公正影响明显，通过建议的方式提出再审意见，法院易于接受，采用再审检察建议方式为宜。

    第7-9种情形，属明显的诉讼程序不合法的问题。这类问题通常案卷材料有清晰反映，或检察机关依据修改后民诉法第二百一十条“调查核实权”的行使能够查实，可通过再审检察建议方式纠正。第11种“判非所诉”之情形属审判中的“低级错误”，也宜采建议方式进行监督。

    第2种情形，实际上是认定事实与证据的关系问题，这里涉及对法官对证据的主观分析判断，和法官自由裁量权的行使。第6种情形，系法律适用问题，反映的是法官对案件事实相关法律的理解适用，主观认知。因民事案件存有“裁判结果不唯一性”的特性，检察机关认为生效裁决、裁定、调解存在第2、6种情时，往往法官不一定认可接受，针对确实存在的这类案件错误，采取相对“刚性”的抗诉方式效果为好。对于第13种审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的情形，针对因法官违纪违法导致的裁判不公，自然无须采取“建议”这种商量的办式之必要。

     当然，针对再审检察建议对上述十三种法定情形适用的分析意见，应从总体上进行把握，实践中不能陷入按图索骥、生搬硬套的僵化模式，应结合具体案件的具体情况分析对待。

三、再审检察建议程序的规范

     （一）、再审检察建议的基本流程。作为一种已经确立的法律监督形式，必须依赖一定的规范和程序来予以保障，否则很难保证其正确有效实施。目前再审检察建议办案程序没有明确规定的情况下，可以参照办理提请抗诉、抗诉案件的流程执行，通过受理、立案、审查、法律文书制作、向同级法院提出再审检察建议、报上级检察机关备案的基本程序办理。在审查后，对符合法律规定情形的判决、裁定、调解的案件，认为可以提出再审检察建议的，依照两高会签文件规定，报请检察会讨论通过后，作《再审检察建议书》，随付相关案卷材料送达同级人民法院。这里应当强调，应当统一《再审检察建议书》的制式，内容包括案件来源、当事人基本情况、审查认定的案件事实、原审诉讼过程、建议再审的理由和法律依据、法院应当书面回复审查结果时间等。重点针对建议再审事由，加强文书写作水平，能够清晰准确表达建议观点，针对建议观点作逻辑严密、充分必要的说理论证，增强建议书的说服力和权威性。过去实践中，不同程度地存在单一追求案件数量，随意作出再审检察建议的现象，有损再审检察建议作为法定法律监督方式之严肃性，应当予以高度注意。提出再审检察建议的人民检察院在《再审检察建议书》送达同级人民法院的同时,要将《再审检察建议书》副本报上一级人民检察院备案审查,便于上级人民检察院对案件的把握和指导。在下级人民检察院发出的再审检察建议不符合再审检察建议适用情形的,可及时指令下级人民检察院撤回或直接撤销再审检察建议。

     （二）、对再审检察建议的反馈跟踪。对于发出的再审检察建议，应当跟踪监督，及时了解检察建议的采纳、落实情况。对于法院书面或口头反聩回来的对再审检察建议的不同意见和异议，应认真思考、慎重对待，必要时对相关的问题重新核实，及时加强与人民法院的沟通交流，帮助人民法院正确理解检察机关的再审检察建议。经核实后认为发出的再审检察建议理由不当或确有错误的，应当撤回。无论人民法院是否采纳再审检察建议，都应当按照两高会签文件第七条的规定，在三个月内将审查结果书面回复检察机关。

    （三）、再审检察建议与提请抗诉的有效衔接。要做好提请抗诉和再审检察建议两种监督形式有效衔接。对于人民法院收到再审检察建议后三个月内,没有将审查结果书面回复人民检察院的，人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，以及人民法院再审后对确有错误的案件坚持不纠正的,下级人民检察院可以根据案件情况及时提请上一级人民检察院抗诉,上一级人民检察院经审查后，做出处理意见并回复提请抗诉的检察院。通过再审检察建议方式与提请抗诉的方式的衔接，以保证再审检察建议监督的实效性和连续性。这里应当注意的一个问题，民事行政检察现行案件管理系统中，再审检察建议和提请抗诉作为并行的结案方式，案件提出再审检察建议不被人民法院采纳，再向上级院提请抗诉，无法在案管系统中体现，应当将案管系统随民事行政检察工作变化的需要作相应的调整。（晋城市人民检察院杨红伟柴沫林）

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